مدل ستادی نانو؛ الگوی مطلوب برای حکمرانی هوش مصنوعی در ایران

هوش مصنوعی به عنوان یکی از فناوری‌های کلیدی قرن بیست‌ویکم، توجه دولت‌ها و سیاست‌گذاران را در سراسر جهان به خود جلب کرده است. ایران نیز در سال‌های اخیر تلاش‌هایی برای ساماندهی این حوزه انجام داده که آخرین آن، تصویب طرح الزام دولت به تشکیل سازمان ملی هوش مصنوعی در مجلس شورای اسلامی است. اما پرسش اینجاست که آیا تشکیل یک سازمان مستقل، بهترین راهکار برای توسعه هوش مصنوعی در کشور است؟

از تصویب تا تعلیق؛ سرگردانی سازمان ملی هوش مصنوعی

ایده تشکیل سازمان ملی هوش مصنوعی در دولت شهید رئیسی به تصویب رسید، اما این مصوبه هرگز عملیاتی نشد. در این میان، معاونت علمی و فناوری ریاست‌جمهوری وارد عمل شد و ستاد هوش مصنوعی را تشکیل داد. این اقدام در عمل، سازمان ملی هوش مصنوعی را به حاشیه راند و عملیات آن هیچ‌گاه شکل نگرفت.

حالا مجلس شورای اسلامی بار دیگر طرح الزام دولت به تشکیل این سازمان را تصویب کرده است. اما تجربه چند سال گذشته نشان می‌دهد که صرف تصویب یک طرح، تضمین‌کننده اجرای موفق آن نیست.

دولت چه می‌گوید؟ نگاه کارشناسی به موضوع

حسین افشین، معاون علمی رئیس‌جمهور در گفت‌وگو با خبرنگار تسنیم، رویکرد دولت را در این خصوص تشریح کرد. به گفته وی، دولت طی چهار ماه اخیر بررسی‌های کارشناسی دقیقی در این زمینه انجام داده و موضوع در کمیسیون‌های تخصصی مورد بررسی قرار گرفته است.

افشین با بیان اینکه هوش مصنوعی برخلاف بسیاری از صنعت‌ها، یک علم کامل محسوب نمی‌شود، تصریح کرد: هوش مصنوعی در واقع ابزاری است که می‌تواند به جاهای مختلف کمک کند، بنابراین نمی‌توان آن را در قالب یک سازمان مستقل تعریف کرد.

وی با اشاره به تفاوت هوش مصنوعی با صنایعی مانند انرژی اتمی، تاکید کرد که تمامی وزارتخانه‌ها باید معاونت‌هایی برای هوش مصنوعی داشته باشند، اما سیاست‌گذاری کلان این حوزه باید در سطح ملی و در ستاد هوش مصنوعی انجام شود.

معاون علمی رئیس‌جمهور همچنین هشدار داد که ایجاد سازمان مستقل برای هوش مصنوعی می‌تواند منجر به محدودیت شود و افزود: نظر کارشناسی دولت این است که ایجاد سازمان مستقل برای آن می‌تواند منجر به محدودیت شود.

افشین با طرح پرسشی کلیدی، ابعاد دیگری از این موضوع را نمایان کرد: چرا امروز برای کوانتوم سازمانی ایجاد نمی‌شود؟ زیرا این فناوری از نظر تکنولوژی حتی از هوش مصنوعی پیشرفته‌تر است.

وی با تاکید بر اینکه اگر برای هوش مصنوعی سازمان مستقل تشکیل شود، به‌ناچار باید برای حوزه‌های دیگری همچون کوانتوم، نانو و سایر علوم نوظهور نیز سازمان‌های مشابهی تأسیس شود، هشدار داد: تعدد سازمان‌های متعدد در این حوزه‌ها موجب افزایش بروکراسی و هزینه‌ها خواهد شد.

این پرسش نشان‌دهنده یک چالش اساسی در رویکرد سیاست‌گذاری فناوری در کشور است. تشکیل سازمان‌های مجزا برای هر فناوری نوظهور، نه‌تنها منجر به هزینه‌های سنگین می‌شود، بلکه هماهنگی بین‌بخشی را نیز با مشکل مواجه می‌کند. در حالی که بسیاری از فناوری‌های نوین مانند هوش مصنوعی، کوانتوم، بلاکچین و نانوفناوری، نیازمند هم‌افزایی و همکاری متقابل هستند.

افشین همچنین به این نکته اشاره کرد که در سایر وزارتخانه‌ها یا سازمان‌ها اگر ساختاری مشابه ایجاد شده، به این دلیل است که در آنجا معاونت علمی وجود ندارد، اما در حوزه علم، متولی واحد وجود دارد.

تجربه موفق ستاد نانو؛ الگویی برای هوش مصنوعی؟

برای تبیین وضعیت حکمرانی هوش مصنوعی در کشور، مرور تجربه‌های گذشته ضرورت دارد؛ به عنوان مثال تجربه شکل‌گیری فناوری نانو در اوایل دهه 80 شمسی که شباهت‌های قابل توجهی با چالش‌های امروز هوش مصنوعی دارد. در آن دوره نیز اختلاف بر سر نوع ساختار مدیریتی ــ تشکیل ستاد ملی یا سازمان مستقل ــ جدی بود و در نهایت تصمیم به ایجاد «ستاد ویژه توسعه فناوری نانو» اتخاذ شد؛ مدلی چابک، فرابخشی و کم‌هزینه که بعدها زیر چتر معاونت علمی قرار گرفت و مسیر موفقیت را هموار کرد. این تجربه می‌تواند چراغ راه تصمیم‌سازی در حکمرانی هوش مصنوعی باشد:

گاه‌شمار شکل‌گیری ستاد نانو

دربهار 1380 کمیته‌ای با نام کمیته مطالعات سیاست فناوری نانو در دفتر همکاری‌های فناوری ریاست جمهوری تشکیل شد. این کمیته پایگاه اینترنتی فناوری نانو به زبان فارسی را تأسیس کرد. این کمیته همایش‌های مختلفی را در حوزه نانو برگزار کرد که اولین همایش آنها همایش ملی فناوری نانو در روزهای 14 و 15 اسفندماه 1380 بود.

"کمیته مطالعات سیاست فناوری نانو" قرار بود پیش‌نویس یک سند 10 ساله را تهیه کند که پیشنهاد تدوین این سند در تابستان 1380 با سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی مطرح شد. بعضی مدیران سازمان مدیریت دیدگاه‌های نزدیک به وزارت علوم داشتند  و با رویکردهای مطرح شده توسط دفتر همکاری‌های رئیس‌جمهور مخالفت کردند!

در دفتر همکاری‌ها، یک برنامه داخلی دوساله درباره فناوری نانو تدوین شد که در 3 مرحله داشت: مرحله اول مربوط به سال 1380 بود. مرحله دوم نیمه اول سال 1381 بود. مرحله سوم نیمه دوم سال 1381

زمانی که دولت در سال‌های 1380 و 1381 تصمیم به فعالیت در زمینه فناوری نانو گرفته بود و دفتر همکاری‌های فناوری سعی می‌کرد توجه وزارتخانه‌ها را به این فناوری جلب کند کمیته دیگری با عنوان "کمیته فناوری نانو" در وزارت علوم تشکیل شد و حتی قرار شد سندی درباره فناوری نانو توسط این کمیته‌ی ذیل وزارت علوم تدوین شود.

این کمیته تا اردیبهشت 1382 نزدیک به 50 جلسه را در وزارت علوم تحقیقات و فناوری برگزار کرد که درنهایت منجر به تدوین یک سند شد. این سند مورد تایید رئیس جمهور قرار نگرفت چرا که همه جوانب را درنظر نگرفته بود!!

اندیشه تشکیل ستادی ملی برای توسعه فناوری نانو در روز 30 خرداد 1380 مطرح شد. مرحوم مهندس کازرونی در این تاریخ به کمیته مطالعات سیاست فناوری نانو توصیه کرد برای پیشبرد فناوری نانو در کشور یک ستاد فرابخشی تأسیس شود.

یکی از نخستین تأثیرات تشکیل ستاد این بود که تدوین و تصویب و اجرایی کردن سند را به سطوح عالی حاکمیتی منوط می‌ساخت. وزارت علوم با 2 دلیل با تشکیل ستاد مخالف بود اول اینکه وزارتخانه خود را متولی قانونی توسعه علم و فناوری کشور میدانست؛ ثانیاً از آنجا که استادان برجسته دانشگاهی در وزارت علوم حضور داشتند، صلاحیت مدیریت این فناوری به وزارت علوم نسبت داده می‌شد و استدلال می‌شد که دفتر همکاری‌ها صلاحیتی برای پیش بردن این فناوری ندارد چراکه از دانش تخصصی در زمینه فناوری نانو بی بهره است.

رئیس جمهور و معاون وقت از تشکیل ستاد حمایت می‌کردند تا تشکیلاتی ورای وزارتخانه ها شکل بگیرد تا متولی این فناوری در تمامی ابعاد باشد.  رئیس‌جمهور در طول یکسال نیز در چهار جلسه از جلسات ستاد نانو شرکت کرد و دستور داد چهارصد میلیارد ریال برای توسعه فناوری نانو اختصاص یابد که در آن زمان رقم قابل توجهی بود.

در دفتر همکاری‌های فناوری، ساختارهای گوناگونی برای چارچوب ساختاری پیشنهاد شدند. گزینه‌های نهادی مختلف مانند شورای عالی، ستاد، سازمان و کمیته برای سازمان‌دهی توسعه فناوری نانو قابل تصور بودند که هر کدام از گزینه‌ها بار و مفهوم حقوقی خود را داشتند.

دفتر همکاری‌های فناوری ریاست جمهوری پیشنهاد اولیه داد مبنی براینکه تشکیلاتی بین دستگاهی ایجاد شود که دفتر همکاری‌ها محور باشد و نمایندگان از دستگاه‌ها و استان‌ها حضور داشته باشند اما هنوز پیشنهاد به رسمی اعلام نشده بود. رئیس جمهور پیگیری کارها را به معاون اول وقت خود دکتر عارف سپرد.

معاون اول رئیس جمهور ایده "شورای عالی فناوری نانو" را مطرح کرد که البته با مخالف بی‌تأثیر دفتر همکاری‌ها همراه بود. از زمانی که چارچوب شورای عالی برای فناوری نانو مطرح شد، دفتر همکاری‌های فناوری پیشنهاد کرد کمیته‌ ویژه‌ای با اختیارات خاص تشکیل شود تا بتواند تصمیمات لازم را اتخاد کند. این کمیته با حضور معاون اول رئیس‌جمهور، وزیر اقتصاد و دارایی و رئیس بانک مرکزی همراه بود.

از سوی دیگر واژه "ستاد" برای هماهنگی کارهای بین‌بخشی به کار می‌رفت. ستادهای موجود در کشور بررسی شدند  و نقاط ضعف و قوت ستاد و شورای عالی به دقت بررسی شد. یک تفاوت اساسی بین ستاد و شورای عالی وجود داشت و آن اینکه امکان انحلال شورای عالی توسط رئیس‌جمهور وجود دارد. اما این محدودیت در مورد ستاد نبود و امکان تغییر مسیر ستاد با دولت کاهش می‌یافت. علاوه بر آن به این دلیل که لازم بود ستاد نانو اختیاراتی ویژه داشته باشد کلمه "ویژه" به آن اضافه شد.

با ابلاغ رئیس‌جمهور، ستاد ویژه توسعه فناوری نانو فعالیت خود را از تاریخ 16 شهریور 1382 آغاز کرد و در همان تاریخ، اولین جلسه ستاد برگزار شد. رئیس ستاد معاون اول رئیس جمهور و دبیر آن رئیس دفتر همکاری‌های فناوری بود.

طی سال‌های 1382 تا 1387 جلسات ستاد نانو با ریاست معاون اول رئیس‌جمهور  بعضا با حضور رئیس جمهور هر شش ماه یکبار تشکیل شد. با تشکیل معاونت علمی و فناوری ریاست جمهوری، شورای عالی انقلاب فرهنگی طی مصوبه‌ای در سال 1389 ریاست ستاد ویژه توسعه فناوری نانو را از معاونت اول رئیس جمهور به معاونت علمی و فناوری ریاست جمهوری منتقل کرد.

طبق مصوبه مذکور، دبیر ستاد بالاترین مقام اجرایی ستاد محسوب و باحکم معاون علمی رئیس جمهور منصوب یا در سمت خود ابقا می‌شود. با مصوبه مذکور، ستاد ویژه توسعه فناوری نانو هویت مستقلی یافت و دبیرخانه ستاد از دفتر همکاری‌های فناوری ریاست جمهوری منفک شد.

این تجربه نشان می‌دهد که می‌توان بدون تشکیل سازمان‌های مستقل و پرهزینه، از طریق ایجاد ستادهای تخصصی در چتر معاونت علمی و فناوری، به نتایج قابل توجهی دست یافت.

در دهه 80 شمسی، مقوله توسعه فناوری نانو در کشور با چالشی مشابه آنچه امروز پیرامون تشکیل سازمان مستقل ملی هوش مصنوعی داریم، مواجه بود؛ این‌که محور اصلی توسعه باید ستاد ذیل معاونت علمی باشد یا سازمان مستقل ملی.

تجربه نانو نشان می‌دهد که در اوایل شکل‌گیری، گزینه‌های متعددی از جمله شورای عالی، سازمان، کمیته و ستاد مطرح شد که هرکدام بار و مفهوم حقوقی خاص خود را داشتند و سیر تصمیم‌سازی در فضای دولت درگیر این چالش ساختار بود. وزارت علوم به دلیل داشتن پایگاه تخصصی و اختیار ذاتی در مدیریت علم و فناوری، با ایجاد ساختار فراتر از خود موافق نبود و پیشنهاد اولیه دفتر همکاری‌ها برای شکل‌گیری ساختاری میان‌بخشی و فراتر از یک وزارتخانه، با مقاومت‌هایی روبرو شد.

اما نقطه عطف در مسیر موفقیت توسعه فناوری نانو، اصرار معاون اول وقت رئیس‌جمهور و حمایت مستقیم رئیس‌جمهور در پیگیری تشکیل ستاد ویژه توسعه فناوری نانو بود؛ ستادی فرابخشی که بتواند به صورت مستقل از بوروکراسی وزارتخانه‌ها عمل کند و در عین حال زیر چتر معاونت علمی و فناوری جای گیرد. این سازوکار با اختیارات ویژه و حضور فعال نهادهای بالادستی کشور شکل گرفت و در نهایت موفق شد ارتقایی چشمگیر در توسعه فناوری نانو به وجود آورد.

تجربه عملی برگزاری جلسات منظم ستاد با ریاست معاون اول رئیس‌جمهور، تخصیص بودجه قابل توجه و نظارت مستمر دولت نشان داد که تشکیل سازمان مستقل برای مدیریت نوپای فناوری در آن مقطع ضرورتی نداشته و مسیر ستادی کاملاً پاسخگو و کارآمد بوده است.

این تجربه تاریخی درباره نانو، درس مهمی برای حکمرانی هوش مصنوعی امروز دارد. همان‌طور که نانو زیر چتر معاونت علمی و فناوری و با مدل ستادی توانست شکل بگیرد و رشد یابد، هوش مصنوعی نیز می‌تواند با تقویت همین مدل ستادی، بدون تشکیل نهاد مستقل و جدید، مسیر پیشرفت را سریع‌تر و کم‌هزینه‌تر طی کند.

تشکیل سازمان مستقل علاوه بر هزینه‌های اداری بالا، احتمال کندی حرکت و بوروکراسی را افزایش می‌دهد، اما راهبرد ستادی که از ظرفیت‌های نهادی موجود بهره می‌برد و اجماع بین‌بخشی را تسهیل می‌کند، دقیقاً چیزی است که معاونت علمی با تشکیل ستاد هوش مصنوعی دنبال می‌کند و تجارب موفق جهانی نیز این رویکرد را تایید می‌کنند. در نتیجه، مدل نانو به عنوان الگویی اثبات شده، راه حل مطلوب برای مدیریت و توسعه هوش مصنوعی در کشور است.

تجربه‌های بین المللی هوش مصنوعی

تجربیات جهانی در حوزه هوش مصنوعی نشان می‌دهد که تشکیل سازمان مستقل ملی، نه‌تنها یک ضرورت نیست، بلکه به عنوان چالشی برای نوآوری و ایجاد بوروکراسی جدید شناخته می‌شود. رویکرد غالب کشورهای پیشرو، بر هماهنگی نهادی و ستادی استوار است؛ نسخه‌ای که معاونت علمی ریاست‌جمهوری با مدل «ستاد هوش مصنوعی» و الهام از موفقیت‌های ستاد نانو در پیش گرفته است.

سنگاپور: الگوی داوطلبانه، ستون نوآوری

سنگاپور به عنوان یکی از پیشگامان جهانی در حاکمیت مسئولانه هوش مصنوعی، در سال 2019 چارچوب "الگوی هوش مصنوعی" را معرفی کرد که بر انعطاف‌پذیری و رویکرد مبتنی بر ریسک تأکید دارد.

مسئولیت هدایت و هماهنگی سیاست‌ها نه به یک سازمان جدید، بلکه به نهادهای موجود این کشور، کمیسیون حفاظت از داده‌های شخصی (PDPC) و سازمان توسعه رسانه و ارتباطات (IMDA) واگذار شده است. این رویکرد، ایجاد اعتماد عمومی و نوآوری مسئولانه را از طریق چارچوب‌های انعطاف‌پذیر محقق می‌کند.

سنگاپور در سال 2022 با به‌روزرسانی این چارچوب، ابزارهای عملی مانند کیت ابزار اثبات مفهوم هوش مصنوعی (AI Verify) را برای ارزیابی الگوریتم‌ها عرضه کرد تا به وضوح نشان دهد، مدیریت فنی هوش مصنوعی در ساختارهای موجود قابل اجرا است.

بریتانیا: هماهنگی بین نهادهای نظارتی

بریتانیا در مارس 2023 رویکرد تنظیم‌گری هوش مصنوعی را اعلام کرد که مهم‌ترین ویژگی آن، پرهیز مطلق از تشکیل یک سازمان مستقل جدید است. سیاست لندن بر هماهنگی و همکاری نهادهای نظارتی موجود متمرکز شده است.

دولت بریتانیا پنج اصل کلیدی (ایمنی، شفافیت، انصاف، پاسخگویی و رقابت‌پذیری) را تعریف و از نهادهایی مانند کمیسیون اطلاعات، دفتر رقابت و بازارها و سازمان مراقبت از کیفیت خدمات بهداشتی خواست تا این اصول را در حوزه‌های تخصصی خود اعمال کنند. علاوه بر این، مرکز امنیت و تحقیقات هوش مصنوعی (AI Safety Institute) در ساختار وزارت علوم، نوآوری و فناوری این کشور راه‌اندازی شد تا تنها به ارزیابی ریسک‌های سیستم‌های پیشرفته بپردازد و نه حکمرانی کلی.

ایالات متحده: رویکرد بخشی، تقسیم وظایف در سطح کلان

ایالات متحده پس از صدور فرمان اجرایی رئیس‌جمهور در 30 اکتبر 2023، مسئولیت‌های مختلف هوش مصنوعی را میان آژانس‌های فدرال موجود توزیع کرد.

موسسه ملی استانداردها و فناوری (NIST) به عنوان بزرگترین نهاد بخش عمومی جهان در این زمینه، وظیفه توسعه استانداردها، راهنماها و ابزارهای ارزیابی ریسک هوش مصنوعی را بر عهده گرفت و چارچوب مدیریت ریسک هوش مصنوعی (AI Risk Management Framework) را منتشر کرد. در سطح کلان نیز دفتر مدیریت و بودجه (OMB) دستورالعمل‌هایی برای استفاده آژانس‌های فدرال از هوش مصنوعی صادر کرد تا راهبری، کاملاً بخشی و مبتنی بر ریسک باقی بماند.

ژاپن: ستاد راهبردی در دفتر نخست‌وزیر

ژاپن برای پیگیری «اصول اجتماعی هوش مصنوعی انسان‌محور» که در سال 2019 منتشر شد، ستاد راهبردی هوش مصنوعی (AI Strategy Council) را مستقیماً در دفتر نخست‌وزیر و با حضور تمام وزرای کابینه تشکیل داد. این ساختار مستقیماً بر همکاری بین‌بخشی و راهنمایی‌های داوطلبانه تمرکز کرده و مقررات سخت‌گیرانه را که می‌تواند نوآوری را مختل کند، رد کرده است. این مدل، با ستاد هوش مصنوعی در ایران که ذیل معاونت علمی ریاست‌جمهوری تشکیل شده، بیشترین شباهت ساختاری را دارد.

اتحادیه اروپا: مقررات جامع بدون سازمان مرکزی جدید

اتحادیه اروپا با تصویب قانون هوش مصنوعی (AI Act) در مارس 2024، جامع‌ترین قانون‌گذاری جهانی را انجام داد، اما با وجود این گستردگی، هیچ سازمان مستقل جدیدی ایجاد نکرد.

به جای تشکیل سازمان، دفتر هوش مصنوعی اتحادیه اروپا (EU AI Office) در ساختار کمیسیون اروپا راه‌اندازی شد تا تنها وظیفه هماهنگی اجرای قانون را بر عهده بگیرد. همچنین «هیئت هوش مصنوعی اروپا» با حضور نمایندگان کشورهای عضو تشکیل شد تا اجرای یکپارچه قانون تضمین شود. تمرکز بر یکپارچه‌سازی در کمیسیون اروپا، به جای ایجاد نهاد جدید، نشان‌دهنده اولویت این اتحادیه در پرهیز از بوروکراسی است.

همان‌طور که مستندات جهانی نشان می‌دهد، الگوی غالب جهانی بر این اصول استوار است:

• هماهنگی نهادی: به‌کارگیری ظرفیت نهادهای موجود برای پرهیز از بوروکراسی جدید.
• انعطاف‌پذیری: تکیه بر چارچوب‌های داوطلبانه و مبتنی بر ریسک به جای مقررات دست‌وپاگیر.
• همکاری بین‌بخشی: ایجاد ستادها و شوراهای راهبردی در سطوح بالای دولتی (همچون ستاد نانو و ستاد هوش مصنوعی).
• تخصص‌گرایی: واگذاری اجرای قوانین به نهادهای تخصصی متناسب با حوزه فعالیت.

این تجربیات جهانی، رویکرد معاونت علمی و فناوری در تشکیل ستاد هوش مصنوعی را کاملاً تأیید می‌کند و نشان می‌دهد که تشکیل سازمان مستقل نه‌تنها ضرورتی برای موفقیت ندارد، بلکه می‌تواند با افزایش بروکراسی، مانع بزرگی در مسیر پیشرفت‌های نانویی و سریع این فناوری باشد.

با توجه به تجربه ناموفق سازمان ملی هوش مصنوعی در چند سال گذشته و در مقابل، موفقیت نسبی ستادهایی مانند ستاد نانو، به نظر می‌رسد که بهترین راهکار، تقویت و توسعه ستاد هوش مصنوعی موجود در ذیل معاونت علمی و فناوری است.

این رویکرد مزایای متعددی دارد:

- صرفه‌جویی در هزینه‌های اداری و جلوگیری از ایجاد بوروکراسی اضافی
- هماهنگی بهتر با سایر فناوری‌های نوظهور که تحت پوشش معاونت علمی هستند
- بهره‌مندی از تجربه موفق ستادهای قبلی مانند ستاد نانو
- چابکی بیشتر در تصمیم‌گیری و اجرا نسبت به یک سازمان بوروکراتیک

دولت نیز موضع خود را به‌صورت شفاف اعلام کرده است. به گفته دکتر افشین، در صورت تصویب قانون در مجلس و تأیید شورای نگهبان، دولت قانون را اجرا خواهد کرد، اما نظر کارشناسی دولت همچنان این است که ستاد هوش مصنوعی در قالب فعلی، کارآمدترین ساختار برای توسعه این فناوری است.

درنهایت باید گفت آنچه اهمیت دارد، نه نام و شکل ساختار، بلکه عملکرد و نتیجه آن است. باید از تکرار تجربه‌های ناموفق گذشته پرهیز کرد و بر اساس شواهد موجود و نظرات کارشناسی، بهترین مسیر را برگزید.